De blinde vlekken van ons migratiebeleid: struisvogelpolitiek in de regio en controledrift in Fort Europa
Migratie is van alle tijden. Op zoek naar een betere toekomst of op de vlucht voor geweld en uitzichtloosheid verleggen mensen letterlijk hun grenzen. Vaak zijn zulke migratiestromen dan ook amper nieuwswaardig, getuige de vele ‘vergeten vluchtelingencrises,’ zoals die in de Centraal-Afrikaanse Republiek, Nigeria, Burundi of Iran.
Pas als vluchtelingen of migranten onze eigen nationale en Europese grenzen bereiken, zijn Westerse beleidsmakers en media geïnteresseerd. De Syrische vluchtelingencrisis illustreert deze logica. De eerste grootschalige vlucht van Syriërs naar hun buurlanden, toen de opstand van 2011 in 2012 omsloeg in een oorlog, kon rekenen op bezorgdheid onder Europese bewindslieden, maar amper op steun voor de gastlanden. Pas toen er een ‘spillover’ van Syriërs in nood van deze buurlanden naar Europa plaatsvond, voelden Europese landen zich geroepen om met ‘de regio’ om de tafel te gaan zitten.
In 2015 sprak minister Koenders van een ‘new deal’ met landen buiten de Europese Unie die veel vluchtelingen opvangen. Er werden afspraken gemaakt over onder meer structurele verbetering van de opvang- en registratiecapaciteit, grensbewaking en de aanpak van mensensmokkel. In 2016 presenteerde Frans Timmermans namens de Europese Commissie een Europees ‘voor wat hoort wat’ plan betreffende migratie waarin ‘contracten’ met onder andere Jordanië en Libanon werden gesloten. Investeringen in infrastructuur, grensbewaking en arbeidskansen moeten deze landen motiveren de Europese Unie te helpen bij het onder controle krijgen van de migratiestroom door migranten terug te nemen die in Europa zijn uitgewezen. Deze aanpak, die bij het grote publiek bekend is als de door experts gehekelde ‘Turkije deal,’ wordt in de Europese context regelmatig als succes geclaimd. Maar de vluchtelingencrisis is er geenszins mee opgelost. Niet voor niets strandde recentelijk de kabinetsformatie op het onderwerp migratie, meer specifiek op de houdbaarheid van de ‘deals’ die al dan niet gesloten kunnen worden met landen in de regio.
Er is onder Europese politici en beleidsmakers grote twijfel over de betrouwbaarheid van hun gesprekspartners in het Midden-Oosten als het gaat om het nakomen van de bovengenoemde afspraken uit 2015 en 2016. Die twijfel komt voort uit de vaak ongecoördineerde manier waarop landen in de regio met de crisis om proberen te gaan. In veel gevallen is het echter Europa zélf dat gemaakte afspraken niet nakomt. Nieuwsuur concludeerde in 2016 dat: ‘Van de vorig jaar toegezegde 2,8 miljard euro aan financiële hulp is nog geen 600 miljoen euro binnen. En van de in september afgesproken herverdeling van 160.000 vluchtelingen over Europa, zijn vier maanden later slechts 272 vluchtelingen verdeeld.’ Europese landen hebben er grote moeite mee een aantal vluchtelingen op te vangen dat, zoals bijvoorbeeld in Nederland, nauwelijks 1 procent van hun bevolking beslaat. Tegelijkertijd worden landen zoals Libanon klakkeloos geacht aantallen op te nemen die gelijk staan aan meer dan een kwart van hun oorspronkelijke bevolking.
Een belangrijke manier voor de buurlanden van Syrië – die veelal kampen met politieke instabiliteit, economische malaise en sociale spanningen – om met de ongekende toestroom van vluchtelingen om te gaan is het faciliteren van ‘informele formaliteit.’ Hiermee wordt gedoeld op het gedogen en zelfs faciliteren van vluchtelingen die weliswaar geen legale status hebben, en dus geen officiële aanspraak kunnen maken op voorzieningen, maar die zichzelf op het gebied van huisvesting, dienstenlevering en werkgelegenheid op eigen houtje kunnen redden. Deze dynamiek is vooral in Libanon, het land dat per hoofd van de bevolking het grootste aantal vluchtelingen ter wereld opvangt, van groot belang om de huidige situatie te begrijpen. Op een bevolking van ongeveer vier miljoen inwoners, heeft Libanon nu ongeveer anderhalf miljoen Syriërs opgenomen.
Recent onderzoek naar de situatie van Syrische vluchtelingen in Libanon toont aan dat een belangrijk onderdeel van de Libanese ‘coping strategy’ een paradoxale maar vaak functionele vorm van struisvogelpolitiek is. Libanon heeft geen van de relevante internationale vluchtelingenverdragen getekend. Haar verantwoordelijkheden zijn juridisch gezien dus ambigue en vluchtelingen in Libanon hebben vaak maar een beperkte legale status. Lang weigerde de Libanese regering überhaupt enig officieel beleid te maken om de crisis in goede banen te leiden, een houding die ondertussen berucht is als de ‘no-policy-policy.’ In eerste instantie stond de regering er op om vluchtelingen uit Syrië geen ‘vluchtelingen,’ maar ‘migranten’ te noemen – wat onder het internationaal recht uiteraard andere implicaties heeft. Later verzocht zij de Verenigde Naties simpelweg te stoppen met het registreren van vluchtelingen, om zo de crisis ogenschijnlijk stabiel te houden. Uit angst voor een tweede ‘Palestijns trauma’ – Libanon biedt sinds 1948 onderdak aan ongeveer 400.000 Palestijnse vluchtelingen wier terugkeer naar Palestina onwaarschijnlijk blijft – zijn officiële vluchtelingenkampen, zoals die in bijvoorbeeld Jordanië en Turkije zijn opgezet, uit den boze.
Deze aanpak, of eigenlijk het gebrek eraan, heeft veelal negatieve gevolgen voor vluchtelingen, die moeten zien te overleven in een omgeving die hen alle vormen van zekerheid, veiligheid en rechtmatigheid ontzegt. Misbruik en uitbuiting zijn schering en inslag onder Syrische vluchtelingen in Libanon. Libanon’s struisvogelpolitiek draait om het uit de weg gaan van een structurele erkenning en de aanpak van de Syrische vluchtelingencrisis staat bovendien per definitie haaks op de wens van Europa om helder beleid en duidelijke afspraken te maken. Maar eenvoudig het Libanese beleid als onbetrouwbaar weg te zetten is constructief noch eerlijk.
Europese leiders moeten zich vergewissen van de functionaliteit, en onvermijdelijkheid, van deze Libanese aanpak. Libanon alleen vangt meer vluchtelingen op dan de gehele Europese Unie tezamen. Dat is alleen mogelijk door een zekere mate van flexibiliteit en ambiguïteit. Guita Hourani, de directeur van het Libanese Emigration Research Center, stelt dat het juist de veelbekritiseerde ‘geïnstitutionaliseerde informaliteit’ is die Libanon in staat stelt om het extreme aantal vluchtelingen dat zij nu herbergt op te vangen. Juist de afwezigheid van uitgebreide officiële ‘parameters rondom migratie en vluchtelingenbeleid’ maakt het volgens haar voor Libanon mogelijk om om te gaan met vluchtelingenaantallen die Europa ongetwijfeld volledig hadden overweldigd. Deze situatie is niet wenselijk, maar zonder grootschalige steun voor opvang in de regio, is het onrealistisch en onredelijk een alternatieve aanpak te verwachten.
Als Europese en Nederlandse beleidsmakers een duurzaam vluchtelingenbeleid nastreven, moeten zij dit onderkennen. Opvanglanden in de regio moeten eerst, zonder eisen over tegenprestaties, geholpen worden in hun poging om te gaan met de vluchtelingeninstroom. Pas daarna kan een reëel gesprek over controle en wederzijdse lastenverdeling tot stand komen. Europa zou eerst haar eigen verantwoordelijkheden op het gebied van financiering en herverdeling na moeten komen voordat het eisen kan stellen over de formalisering van internationaal beleid en het maken van ‘harde’ afspraken.
Gepubliceerd op Versvak: http://www.versvak.nl/politiek/de-blinde-vlekken-van-ons-migratiebeleid-struisvogelpolitiek-in-de-regio-en-controledrift-in-fort-europa/
